W ocenie NIK nie zostały określone ramy polityki rodzinnej oraz nie sprecyzowano jej celów i powiązanych z nimi działań. Brakuje również systemowej analizy osiąganych efektów w powiązaniu z ponoszonymi nakładami. Izba odnotowuje, że w ostatnich latach pojawiły się w Polsce działania, które mogą stanowić ważne składowe systemu wsparcia dla polskich rodzin.

Sytuacja demograficzna Polski jest dramatyczna. Od dwudziestu lat systematycznie spada liczba ludności. Liczba urodzeń nie gwarantuje prostej zastępowalności pokoleń. Rok 2013 był szczególnie niekorzystny - liczba urodzeń była o 15 tys. niższa od liczby zgonów, a współczynnik dzietności wynosił 1,26. Dla stabilnego rozwoju demograficznego powinien wynosić 2,1.

Przy utrzymywaniu się obecnych trendów, w 2060 roku liczba ludności Polski z blisko 39 mln zmniejszy się do ok. 32 mln osób. Zmieni się również struktura ludności: wzrośnie udział osób w wieku poprodukcyjnym, a zmniejszy udział dzieci. Spowoduje to, że jedna trzecia społeczeństwa w wieku produkcyjnym będzie pracowała na pozostałe dwie trzecie: dzieci i emerytów – przestrzega NIK.

Dodatkowo na procesy te nakłada się emigracja zarobkowa, głównie ludzi młodych – szacuje się, że wyjechało już około dwa miliony osób. Wskaźnik dzietności drgnął nieznacznie w 2014 r., co wydawało się być efektem wprowadzonego rocznego płatnego urlopu rodzicielskiego oraz zmian w systemie podatkowym. Tendencja okazała się jednak krótkotrwała – do końca kwietnia 2015 r. urodziło się o ponad tysiąc dzieci mniej niż w tym samym okresie ubiegłego roku. Liczba zgonów w stosunku do liczby urodzeń była zaś o 13 tys. większa.

NIK alarmuje, bo zagwarantowanie stabilizacji i socjalnego bezpieczeństwa, skutkujących wzrostem urodzeń, jest najpilniejszym zadaniem dla naszego państwa. Tymczasem w Polsce polityka prorodzinna praktycznie nie istnieje. Brakuje całościowego i strategicznego planowania działań na rzecz rodziny. Rozwiązania proponowane przez kolejne rządy – m.in. becikowe, ulgi od podatku za dzieci, roczny urlop macierzyński – mają charakter doraźnych akcji i nie poprawiają sytuacji w znaczący, zauważalny sposób.

Dużo mówi się o problemach demograficznych oraz potrzebie wprowadzenia nowych działań na rzecz rodziny, powstają kolejne opracowania na ten temat. Zgromadzona wiedza nie jest jednak wykorzystywana do tworzenia oraz prowadzenia efektywnej polityki rodzinnej – stwierdza NIK.

Co prawda problemy demograficzne w sposób całościowy ujęto na przykład w opracowanym przez Rządową Radę Ludnościową dokumencie pt. „Założenia polityki ludnościowej Polski 2013”. Na podstawie kompleksowej diagnozy sytuacji demograficznej zaproponowano cele i priorytety działań. Jednakże, zauważa NIK, dokument dotychczas nie został rozpatrzony przez Radę Ministrów.

Od dłuższego czasu nie powstała rządowa koncepcja, która ujmowałaby w sposób całościowy i długofalowy politykę rodzinną państwa. Nie ma jednego kompleksowego opracowania, określającego strategiczne cele tej polityki i opisującego niezbędne narzędzia do ich osiągnięcia. Zagadnienia polityki prorodzinnej rozproszone są w wielu odrębnych dokumentach strategicznych. Wszystkie przedstawiają politykę rodziną jako priorytet, ale żaden nie traktuje jej całościowo.

Brak koordynacji i kompleksowego planowania działań państwa na rzecz rodziny sprawiły np., że doszło do osobliwej sytuacji: do 2012 r. wspieranie rodziny było jednym z trzech zadań priorytetowych, wskazanych w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa. Usunięto je spośród zadań priorytetowych w roku 2013 - ogłoszonym Rokiem Rodzin.

Tak też prowadzona jest polityka prorodzinna: składa się z doraźnych, rozproszonych i niepowiązanych ze sobą działań – stwierdza NIK w opublikowanym dziś raporcie. Poszczególne ministerstwa we własnym zakresie wprowadzają rozwiązania prorodzinne, ale żaden z ministrów nie jest odpowiedzialny za ich skoordynowanie i potraktowanie jako całości. Każdy z ministrów bada efekty i jest rozliczany tylko ze swojej części.

NIK zauważa, że dzieje się tak, bo działania na rzecz rodziny nie zostały dobrze rozwiązane pod względem instytucjonalnym. Nie wypracowano systemu międzyresortowego przekazywania danych. Nie ma koordynatora polityki rodzinnej, któremu poszczególne ministerstwa przedstawiałyby cyklicznie sprawozdania, np. ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, jako właściwemu ds. obszaru „rodzina”.

Fundusze przeznaczane na politykę prorodzinną są nienajlepiej wydawane. Szacuje się bowiem, że co roku przeznaczamy na politykę prorodzinną ok. 2 proc. PKB, czyli niemal tyle, ile wydajemy na obronność kraju, ale w żaden zauważalny sposób nie przekłada się to ani na wzrost liczby urodzeń, ani na rozwój rodzin.

Polacy są niezadowoleni z polityki prorodzinnej. Z badań TNS Polska, przeprowadzonych na zlecenie NIK, wynika, że społeczeństwo postrzega działania państwa na rzecz rodzin jako rozwiązania doraźne i zaradcze, służące tylko tym rodzinom, które dzieci już posiadają, i dodatkowo oferowane są wybiórczo: głównie rodzinom wielodzietnym i w trudnej sytuacji życiowej.

Respondenci podkreślali, że nie tego oczekują: nie chcą becikowego, czy dodatków na dzieci. Dla rodzin najważniejsze jest zapewnienie bezpieczeństwa ekonomicznego i tworzenie miejsc pracy dla młodych. Ponad jedna piąta badanych zwracała uwagę, że oferowane obecnie działania z zakresu polityki rodzinnej nie są elementem znaczącym w momencie planowania dzieci. Stanowią raczej miły dodatek, kiedy dziecko się już urodzi.

Od lat nie zmienia się działań, które miały wspierać rodziny, choć nie przekładają się one na poprawę niekorzystnych trendów demograficznych. Nie ma do tego formalnych podstaw, bo nie bada się systematycznie efektów, jakie przynoszą i brakuje udokumentowanej wiedzy na temat ich skuteczności i przydatności. Trwałość działań może oczywiście być zaletą.

NIK zwraca jednak uwagę, że w tak wrażliwym obszarze jak rodzina, niezmienność może również oznaczać regres i nieprzystawanie stosowanych rozwiązań do rzeczywistości. Przykładem takiego niedopasowania funkcjonujących rozwiązań do potrzeb może być chociażby trudna sytuacja rodzin wielodzietnych: wskaźnik zagrożenia ubóstwem jest trzykrotnie wyższy w przypadku małżeństwa z trojgiem dzieci (34,4 proc.), niż dla małżeństw z jednym dzieckiem (11 proc.).

NIK zwraca także uwagę na jeden z groźniejszych efektów braku skoordynowanej polityki prorodzinnej: część rozwiązań nominalnie prorodzinnych, czyli przeznaczonych dla wszystkich rodzin, niezależnie od dochodu, w praktyce przyjmuje formę wsparcia socjalnego. Łatwiej jest doraźnie, głównie finansowo, wspomagać potrzebujących i najuboższych, niż opracować długofalową politykę, która objęłaby całe społeczeństwo i dałaby poczucie bezpieczeństwa wszystkim rodzinom.

Widać to chociażby na przykładzie wprowadzonego w 2004 r. systemu świadczeń rodzinnych. Z definicji miały one być zupełnie odrębne od pomocy społecznej, jednak wysokość kryterium dochodowego, warunkującego uzyskanie świadczenia, ustalono na tak niskim poziomie, że mogli z niego skorzystać tylko najubożsi. Dlatego wbrew pierwotnym założeniom, system świadczeń rodzinnych staje się dzisiaj w istocie elementem pomocy społecznej.

Brak odpowiedniego dokumentu, kompleksowo obejmującego politykę rodzinną powoduje, że trudno określić jej zakres i – co za tym idzie – wysokość przeznaczanych na ten cel środków publicznych. Powstają co prawda różne obliczenia, jednak są one tylko szacunkowe, a ich wyniki rozbieżne, m.in. ze względu na różne metodologie obliczeń.

NIK zwraca uwagę, że choć Czechy na działania prorodzinne wydają mniej od Polski, to współczynnik dzietności mają wyższy. Tymczasem Węgry na rodzinę przeznaczają ponad dwa razy więcej niż Polska, a dzieci rodzi się tam mniej niż u nas. W tym kontekście uprawnionym może być wniosek, że aby prowadzona polityka prorodzinna przełożyła się na wyższą dzietność, nie potrzeba wcale większych funduszy niż mamy. Być może wystarczy rzetelny remanent: skrupulatne sprawdzenie ile, na co i jak wydajemy pieniędzy, wyeliminowanie nieefektywnych rozwiązań i wprowadzenie w to miejsce lepszych.

Mając na uwadze fakt, że wszystkie obszary polityki państwa oddziałują na rodzinę, zdaniem NIK uzasadnione byłoby również wprowadzenie w Polsce, śladem niektórych państw europejskich, weryfikacji wszystkich polityk rządowych i aktów prawnych z punktu widzenia ich wpływu na rodzinę, a co za tym idzie – zwrotu państwa w kierunku dobra rodziny.

Zdiagnozowane problemy dotyczące koordynacji polityki rodzinnej w Polsce wskazują na potrzebę fundamentalnej zmiany. Działania prorodzinne państwa powinny mieć charakter długofalowej inwestycji w przyszłość, odbudowującej zaufanie obywateli do trwałości i skuteczności wprowadzanych rozwiązań.

Zmiana ta powinna polegać na przejściu od myślenia sektorowego do myślenia projektowego, w ramach którego jeden z ministrów, posiadający uprawnienia ponad ministerialne, zarządza realizacją całości polityki państwa – sugeruje NIK. Mógłby to być Minister Pracy i Polityki Społecznej, który posiadałby uprawnienia pełnomocnika Rządu, pozwalające na międzyresortowe koordynowanie oraz monitorowanie działań na rzecz kształtowania i realizacji polityki rodzinnej państwa oraz ocenę jej skuteczności.

Opublikowany dziś raport jest efektem kontroli NIK w sześciu ministerstwach odpowiedzialnych za różne aspekty polityki rodzinnej: Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwie Edukacji Narodowej, Ministerstwie Finansów, Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz w Ministerstwie Zdrowia. Kontrolę przeprowadzono w latach 2012-1014. Do czterech ministerstw skierowano wnioski pokontrolne zawierające konkretne zalecenia.